Problematyka szacowania wartości zamówienia zawsze budzi wątpliwości i kontrowersje. W wielu przypadkach brak jest ugruntowanej linii orzeczniczej, wyników kontroli, orzeczeń Krajowej Izby Odwoławczej i sądowych.
W praktyce spotykamy się z budzącymi wątpliwości stanowiskami instytucji zarządzającej, a nawet z wyrokami sądowymi, z którymi nie sposób zgodzić się. Takie są realia.
Co w takim przypadku zrobić? Pozostają opinie prawne ekspertów, odpowiedzi Departamentu Prawnego Urzędu Zamówień Publicznych i własna wiedza.
Niestety te dwa wyrazy „zależy od” będą pojawiać się w toku wielu wykładów.
Dlaczego? Odpowiem tak:
Z odpowiedzi na interpelację poselską nr 32146 w sprawie prawidłowych zasad szacowania wartości zamówienia (…) wynika, że w ocenie Komisji Europejskiej: „tożsamość przedmiotową zamówienia na usługi szkoleniowe należy rozumieć szeroko, z uwzględnieniem także szkoleń o odmiennej tematyce, jeśli mogą być zrealizowane przez jednego wykonawcę. Zamawiający powinien szacować wartość takich szkoleń łącznie, a w przypadku przekroczenia progu, od którego ma zastosowanie prawo zamówień publicznych, przeprowadzić postępowanie zgodnie z przepisami odnoszącymi się do łącznej wartości tego zamówienia (może on wówczas dopuścić możliwość składania ofert częściowych czy też udzielić zamówień na poszczególne usługi w odrębnych postępowaniach). Wyjątkiem od tej zasady może być przypadek szkoleń, których tematyka na tyle się różni lub jest na tyle specyficzna, że nie jest możliwe zrealizowanie wszystkich szkoleń przez jednego wykonawcę. Niemniej jednak sytuacja taka powinna wynikać z przyczyn obiektywnych i nie może prowadzić do dzielenia zamówienia w celu uniknięcia stosowania ustawy. Stanowisko to zostało potwierdzone przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych - w korespondencji z Instytucją Zarządzającą PO KL wskazano, iż „w przypadku zamówień na usługi szkoleniowe zasadą jest szacowanie ich wartości łącznie m.in., jeśli dotyczą one usług rodzajowo tożsamych (a tak jest w przypadku szkoleń) i przede wszystkim, jeśli jest możliwe zrealizowanie ich przez jednego wykonawcę. Zatem, nawet jeśli tematyka szkoleń będzie różna, a jest możliwe wykonanie usługi przez jednego wykonawcę należy oszacować wartość takich zamówień łącznie”” Stanowisko Komisji Europejskiej zostało przyjęte w orzecznictwie sądowym.
W wyroku z dnia 7 lutego 2013 r., V SA/Wa 1969/12 (LEX nr 1324039), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgodził się ze stanowiskiem instytucji zarządzającej , że zamówienia dotyczące kursu na kwalifikacje kelner - barman z nauką języka angielskiego oraz kursu z obsługi ruchu turystycznego, a także kursu na sekretarkę oraz kursu na glazurnika, spełniają kryteria tożsamości czasowej, podmiotowej i przedmiotowej.
A jakie było uzasadnienie wyroku: „przedmiotem było prowadzenie kursów, których celem było zdobycie kwalifikacji zawodowych uczniów i przygotowanie ich do pracy w nowych zawodach. Przeznaczenie każdego kursu było również podobne - był on skierowany do określonej jednolitej grupy docelowej - uczniów danego, konkretnego Zespołu Szkół. W niniejszej sprawie przedmiot zamówienia był jeden i ten sam, tj. kurs prowadzący do zdobycia kwalifikacji zawodowych i przygotowujący do pracy w nowym zawodzie. Oznacza to, że należało przyjąć odpowiednio za jedno zamówienie przeprowadzenie kursu na kwalifikacje kelner - barman z nauką języka angielskiego i kursu z obsługi ruchu turystycznego oraz kursu na sekretarkę i kursu na glazurnika.” Czy rzeczywiście ze względu na tematy szkoleń występuje tu tożsamość przedmiotowa lub podobieństwo funkcjonalne usług?
W wyroku z dnia 29 stycznia 2015 r., V SA/Wa 1751/14 (LEX nr 2165757), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgodził się ze stanowiskiem IZ PO KL, że „jednym zamówieniem był zakup usług polegających na realizacji zajęć dodatkowych z języka angielskiego, informatyki i matematyki. Za jedno zamówienie należy bowiem uznać takie zamówienia szczegółowe, które z ekonomicznych i funkcjonalnych przyczyn ma takie samo lub podobne przeznaczenie techniczne i gospodarcze, może być wykonane przez tego samego wykonawcę i jest udzielane oraz realizowane w podobnym okresie czasu.” W ocenie sądu: „tożsamość przedmiotowa nie oznacza, że zamówienia muszą dotyczyć dokładnie tej samej tematyki. Poszczególne zajęcia różnią się tematycznie, ich zawartość merytoryczna jest odmienna, ale nie wyklucza to, że stanowią usługę tego samego rodzaju.” A to dziwne: „tożsamość przedmiotowa nie oznacza, że zamówienia muszą dotyczyć dokładnie tej samej tematyki.” W ocenie sądu dla stwierdzenia tożsamości przedmiotowej wystarczy tożsamość rodzaju usług i jednakowe przeznaczenia. Ponadto wszystkie usługi edukacyjne skierowane były do uczniów jednej szkoły. Zajęcia w ramach projektu miały jednakowe przeznaczenie, ażeby wyrównać szanse edukacyjne uczniów. Na rynku zaś działają podmioty mogące świadczyć usługi z wielu tematów dostarczając odpowiednio przygotowanego nauczyciela/szkoleniowca.” Ponadto sąd uznał, że bez znaczenia pozostaje fakt wymagania różnej wiedzy od prowadzącego zajęcia z angielskiego czy matematyki, ponieważ zamawiający mógł dopuścić możliwość składania ofert częściowych albo udzielania zamówienia w częściach, z których każda stanowi przedmiot odrębnego postępowania. Podobne stanowisko zostało wyrażone w decyzjach ówczesnego Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz Ministra Rozwoju Regionalnego. Zgodnie z decyzją z dnia 25 października 2013 r., DZF-IV-0260-146-ŁP/13, Minister Rozwoju Regionalnego, za tożsame zarówno pod względem przedmiotowym, jak również podmiotowym, uznał prowadzenie: zajęć z języka angielskiego, zajęć z matematyki, zajęć z fizyki, zajęć z chemii, zajęć przyrodniczych (biologiczno-geograficznych), zajęć informatyczno-technicznych oraz zajęć z podstaw przedsiębiorczości.
Z kolei w decyzji z dnia 9 maja 2013 r., DZF-IV-0260-42(1)-ŁP/13, Minister Infrastruktury i Rozwoju, za tożsame pod względem przedmiotowym oraz podmiotowym uznał realizacje następujących usług szkoleniowych: podstawy obsługi komputera, wizaż i stylizacja, opiekunka środowiskowa, prowadzenie gospodarstwa domowego oraz profesjonalny sprzedawca z obsługą kasy fiskalnej.
Minister Rozwoju Regionalnego w treści uzasadnienia decyzji powołał się m.in. na treść pisma Urzędu Zamówień Publicznych z dnia 11 sierpnia 2010 r., UZP/DP/O-WBA/32750/15097/10, zgodnie z którym „w sytuacji, gdy zamawiający udziela zamówienia na szkolenia, powinien starać się pogrupować je według kryterium podobnego przeznaczenia i możliwości ich realizacji przez jednego wykonawcę (…) Natomiast zamówienia, które mają różne przeznaczenie i nie zachodzi możliwość ich wykonania przez jednego wykonawcę, co do zasady powinny być traktowane jako zamówienia odrębne”. W omawianej sytuacji, zdaniem Minister Rozwoju Regionalnego „szkolenia miały to samo przeznaczenie - aktywizacja społeczne i zawodowa (opisana we wniosku o dofinansowanie projektu) poprzez realizację zadań z aktywnej integracji, a także mogły być wykonane przez jednego wykonawcę”. W treści uzasadnienia decyzji DZF-IV-0260-42(1)-ŁP/13, Minister Infrastruktury i Rozwoju powołał się m.in. na treść pisma Urzędu Zamówień Publicznych z dnia 11 sierpnia 2010 r., UZP/DP/O-WBA/32750/15097/10, zgodnie z którym „w sytuacji, gdy zamawiający udziela zamówienia na szkolenia, powinien starać się pogrupować je według kryterium podobnego przeznaczenia i możliwości ich realizacji przez jednego wykonawcę (…) Natomiast zamówienia, które mają różne przeznaczenie i nie zachodzi możliwość ich wykonania przez jednego wykonawcę, co do zasady powinny być traktowane jako zamówienia odrębne”. W omawianej sytuacji, zdaniem MIR „szkolenia miały to samo przeznaczenie - aktywizacja społeczne i zawodowa (opisana we wniosku o dofinansowanie projektu) poprzez realizację zadań z aktywnej integracji, a także mogły być wykonane przez jednego wykonawcę”. Minister Infrastruktury i Rozwoju nie odniósł się do przedmiotu zamówienia na poszczególne szkolenia, jak również nie przyjął, że każde z nich umożliwia uczestnikom zdobycie zupełnie innych kwalifikacji. Doradztwo psychospołeczne, mediacje rodzinne, wyjazd szkoleniowo-integracyjny, szkolenie z zakresu pierwszej pomocy, trening kompetencji i umiejętności społecznych, kursu prawa jazdy i obsługi wózków widłowych.
W decyzji z dnia 29 grudnia 2014 r., DZF-IV-0260-240-JSta/14, Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał natomiast, że jednym zamówieniem nie były usługi: przeprowadzenia doradztwa psychospołecznego, mediacji rodzinnych i doradztwa specjalistycznego, przeprowadzenie wyjazdu szkoleniowo-integracyjnego, szkolenia z zakresu pierwszej pomocy, treningu kompetencji i umiejętności społecznych, zajęć z animatorem społeczności lokalnej oraz psychodietetyki, a także przeprowadzenie kursów zawodowych, tj. kursu prawa jazdy kat. B, kursu obsługi wózków widłowych oraz kursu wizażu.
W 2019 r. Urząd Zamówień Publicznych już uznał, że w sytuacji, gdy zamawiający udziela zamówienia na szkolenia, powinien pogrupować je według kryterium podobnego przeznaczenia i ująć w planie (tożsamość czasowa). Szkolenia obejmujące taką samą lub podobną tematykę, przeprowadzane dla określonej grupy odbiorców, jeżeli są zaplanowane bądź obiektywnie możliwe jest objęcie ich planem na dzień jego przygotowania, należy traktować jako jedno zamówienie.
I jak tu szacować....