Czy zamawiający jest obowiązany udostępnić dokumentację projektową przed jej udostępnieniem na stronie internetowej?

W dniu 11 maja 2017 r. M. G. wystąpił do Prezydenta Miasta (…) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci projektu budowlanego zamówionego przez Wydział Inwestycji Miejskich (…) pt. „[…]”. Pismem z dnia 17 maja 2017 r. udzielono odpowiedzi wnioskodawcy wskazując, że informacja będąca przedmiotem wniosku stanowi element opisu przedmiotu zamówienia na wykonanie robót budowlanych i będzie załączona do Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia w postępowaniu o udzielenie zamówienia w trybie przetargu nieorganicznego na wykonanie robót budowlanych. Wskazano jednocześnie, że na podstawie art. 42 Pzp specyfikacja zostanie udostępniona na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu (…). Wyjaśniono, że udostępnienie opisu przedmiotu zamówienia mogłoby naruszyć zasady przygotowywania i przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego określone w art. 7 Pzp oraz wskazano, że przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się, gdy udostępnienie informacji publicznej narusza przepisy innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej (art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej).

M. G. złożył za pośrednictwem Prezydenta Miasta (…) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na bezczynność tego organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 11 maja 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając m. in. naruszenie: art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej  art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta (…) wniósł o jej oddalenie, wskazując w uzasadnieniu, że do spraw wszczętych w trybie dostępu do informacji publicznej podmiot zobowiązany do jej udzielenia stosuje przepisy tej ustawy przy uwzględnieniu szczególnych unormowań Pzp, wprowadzających m.in. czasowe ograniczenie możliwości udostępniania określonych informacji. W zakresie zatem przygotowania, wszczęcia i przeprowadzania zamówienia publicznego, Pzp stanowi prawo szczególne, określające odrębne zasady dostępu do wytwarzanych i otrzymywanych przez zamawiającego dokumentów. Ponadto, organ wskazał, że należy odróżnić „dokumenty urzędowe” w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej „dokumentów wewnętrznych” służących realizacji zadania publicznego, ale nie przesądzających o kierunkach działania organu. W tym znaczeniu dokumentacja projektowa, w ocenie organu, nabierze oficjalnego charakteru w momencie załączenia do publikowanej na stronach Biuletynu Informacji Publicznej specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Do czasu jej ogłoszenia przedmiotowa dokumentacja nie posiada waloru oficjalności pozwalającej na przyjęcie, że stanowi informację publiczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. (dalej jako „WSA”) nie zgodził się z powyższą argumentacją zważył.
W ocenie WSA stanowisko organu przedstawione w piśmie z dnia 17 maja 2017 r., co do charakteru wnioskowanej przez skarżącego informacji oraz możliwości jej udostępnienia na danym etapie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego na wykonanie przebudowy ul. [...] w S. w ramach zadania budżetowego „[...]”, jest prawidłowe.

Nietrafny jest natomiast, zdaniem WSA, pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, jakoby dokumentacja projektowa do momentu jej publikacji na stronach Biuletynu Informacji Publicznej wraz ze specyfikacją istotnych warunków zamówienia, stanowiła dokument wewnętrzny, który z racji definicji, nie jest informacją publiczną. Pogląd ten nie ma jednak wpływu na uznanie, że żądana dokumentacja projektowa, stanowiąca informację publiczną, może zostać udostępniona w trybie art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej dopiero w momencie jej załączenia do publikowanej na stronach Biuletynu Informacji Publicznej specyfikacji istotnych warunków zamówienia w ramach ogłoszenia przetargu na przeprowadzenie ww. prac budowlanych. Jak wynika z jednolitego i ugruntowanego poglądu reprezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, w zakresie wykonywania tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów i obejmuje treść wszelkiego rodzaju dokumentów, dotyczących podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, przy czym chodzi nie tylko o dokumenty przezeń bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez podmiot zobowiązany, ale również takie, których używa on do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, Lex nr 291357 oraz z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10, Lex nr 745166).

Dokumentacja projektowa wykonana na zlecenie Miasta S., dotycząca przebudowy ul. [...] w S., oceniana poprzez pryzmat przedstawionej interpretacji art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowi bezspornie dokument zawierający informację publiczną. Jest to bowiem dokument urzędowy powstały w celu zrealizowania powierzonych gminie zadań.

Mając powyższe na uwadze, uznać trzeba przedmiot żądania określony we wniosku skarżącego z dnia 17 maja 2017 r., jako przedmiot mieszczący się w przykładowym katalogu informacji publicznej zawartym w art. 6 ust.1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żądana przez skarżącego dokumentacja odnosiła się bowiem do „sprawy publicznej’, jaką jest kwestia sposobu realizacji zadania publicznego i wydatkowania środków publicznych na ten cel i sporządzona została na zlecenie podmiotu publicznego w celu realizacji jego zadań.
Niemniej, jak już wyżej wskazano, Prezydent Miasta (…), jako organ władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie miał obowiązku udzielenia żądanej przez stronę informacji publicznej z uwagi na treść art. 42 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 i 8 ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164 z późn. zm.), zwanej dalej: „Pzp”.

Stosownie do treści art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej „centralnym repozytorium”. Innymi słowy, informacja publiczna może zatem podlegać udostępnianiu nie tylko na zasadach określonych w ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale także na zasadach i w trybach szczególnych, unormowanych w odrębnych przepisach. Zgodnie z art. 8 ust. 2 Pzp zamawiający może ograniczyć dostęp do informacji związanych z postępowaniem o udzielenie zamówienia tylko w przypadkach określonych w ustawie. Zamawiający przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji i równe traktowanie wykonawców oraz zgodnie z zasadami proporcjonalności i przejrzystości (art. 7 ust. 1 u.d.i.p.).

Specyfikację istotnych warunków zamówienia udostępnia się na stronie internetowej od dnia zamieszczenia ogłoszenia o zamówieniu w Biuletynie Zamówień Publicznych albo publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej do upływu terminu składania ofert (art. 42 ust. 1 Pzp). W ocenie Sądu, zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że w rozpatrywanej sprawie, udostępnienie dokumentacji projektowej, której żąda skarżący, i która stanowi załącznik do specyfikacji istotnych warunków zamówienia udostępnianych na stronie internetowej od dnia zamieszczenia ogłoszenia o zamówieniu w Biuletynie Zamówień Publicznych, nie może być udostępniona przed ogłoszeniem o zamówieniu, bowiem mogłoby spowodować to naruszenie zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, o których mowa w art. 7 ust. 1 Pzp. Ustawodawca dbając o proporcjonalność i przejrzystość postępowania o zamówienie publiczne wprowadził takie ustawowe ograniczenie czasowe, wskazując jednoznacznie, od którego momentu dokumentacja projektowa może być udostępniona. A zatem dopiero po terminie jej udostępnienia w sposób określony w art. 42 ust. 1 Pzp stanowić ona będzie przedmiot udostępniania w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Tym samym, mając na uwadze powyższe przepisy, wskazać należy, iż udostępnianie projektu przebudowy ul. [...] w S. na wniosek złożony w trybie dostępu do informacji publicznej, przed formalnym wszczęciem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, nie jest prawnie możliwe, stanowiłoby bowiem, jak już wyżej wskazano, jawne naruszenie zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, a więc podstawowych zasad praw zamówień publicznych wyrażonych w art. 7 Pzp. Reasumując, Sąd stwierdził, iż zarzut bezczynności organu w niniejszej sprawie należy uznać za nieuzasadniony. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, WSA w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 sierpnia 2017 r., II SAB/Sz 61/17