Zamawiający wezwał Odwołującego do wyrażenia zgody na przedłużenie terminu związania ofertą i przedłużenia wadium o 60 dni. Oświadczenie miało zostać wysłane do upływu pierwotnego terminu związania pocztą elektroniczną na adres e-mail wskazany w piśmie. Odwołujący złożył oświadczenie, w którym wyraził zgodę żądaną przez Zamawiającego. Oświadczenie zostało złożone na piśmie z odręcznym podpisem, a następnie skan dokumentu został przesłany na podany przez Zamawiającego adres e-mail. Zamawiający odrzucił ofertę złożoną przez Odwołującego, zarzucając Odwołującemu, że oświadczenie zostało złożone bez zachowania wymaganej formy, tj. nie zostało opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym. W konsekwencji rzekomego niezachowania formy, Zamawiający uznał, że zgoda na przedłużenie terminu związania z ofertą nie została skutecznie złożona.
Krajowa Izba Odwoławcza uwzględniła odwołanie i zwróciła uwagę, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy Pzp, komunikacja w postępowaniu o udzielenie zamówienia odbywa się przy użyciu środków komunikacji elektronicznej, w szczególności w zakresie składania ofert lub wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, oraz oświadczeń, w tym oświadczenia składanego na formularzu JEDZ.
Ponadto, zgodnie z art. 10a ust. 5 ustawy Pzp, oferty, wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu oraz oświadczenie, o którym mowa w art. 25a ustawy Pzp, w tym jednolity dokument, sporządza się, pod rygorem nieważności, w postaci elektronicznej i opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym.
W ocenie Krajowej Izby Odwoławczej dla rozstrzygnięcia zasadności podniesionego zarzut istotne znaczenie ma zidentyfikowanie znaczenia w postępowaniu przetargowym SIWZ oraz oferty składnej przez wykonawcę.
Specyfikacja istotnych warunków zamówienia jest podstawowym i najważniejszym dokumentem w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. Określa ona wzajemne prawa i obowiązki stron wynikające z przystąpienia do postępowania. Jest swoistym zaproszeniem wykonawców do składania ofert. Pozwala wykonawcom dowiedzieć się, czego dokładnie oczekuje od nich zamawiający, czy są w stanie wykonać dane zamówienie oraz jakie są warunki udziału w postępowaniu. Stanowi ona oświadczenie woli zamawiającego, które podlega wykładni przy zastosowaniu zasad określonych w art. 65 k.c.
Z kolei oferta na gruncie ustawy Pzp to oświadczenie woli wykonawcy wyrażone w formularzu ofertowym stanowiące jednostronne zobowiązanie wykonawcy do wykonania oznaczonego świadczenia, które zostanie zrealizowane na rzecz zamawiającego, jeśli oferta złożona przez wykonawcę zostanie uznana za najkorzystniejszą w postępowaniu i zostanie z nim zawarta umowa w sprawie zamówienia publicznego. Oświadczenie to, zgodnie z art. 10a ust. 5 ustawy Pzp, należy sporządzić pod rygorem nieważności w postaci elektronicznej i opatrzyć kwalifikowanym podpisem elektronicznym.
Na tle analizowanego stanu faktycznego Zamawiający w SIWZ wskazał, że wykonawca pozostaje związany złożoną ofertą przez okres 60 dni. Bieg terminu związania ofertą rozpoczyna się wraz z upływem terminu składania ofert. Zamawiający nie określił w SIWZ szczególnej formy dla oświadczenie o przedłużeniu terminu związania ofertą. Równocześnie w SIWZ Zamawiający wskazał, iż oferta musi zawierać formularz oferty wraz z załącznikami. Niewątpliwie oferta musiała być złożona w postaci elektronicznej i opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym pod rygorem nieważności, co powinno prowadzić do przyjęcia, że również w takiej formie powinny być składane oświadczenia składające się na essentialia negotii tej oferty.
W ocenie Krajowej Izby Odwoławczej problem pojawia się jednak w sytuacji, gdy sam zamawiający uważa oświadczenie o terminie związania ofertą za zbędne w formularzu ofertowym, jak w niniejszej sprawie, a tym samym nie przypisuje mu znaczenia istotnego z punktu widzenia zakresu zobowiązania wykonawcy określonego w formularzu oferty.
W konsekwencji, nie można podzielić poglądu Zamawiającego, iż oświadczenie o przedłużeniu terminu związania ofertą stanowi część oferty wykonawcy, co rodzi konieczność złożenia takiego oświadczenia w formie wymaganej dla oferty. Po pierwsze bowiem sam Zamawiający w formularzu oferty nie zakwalifikował takiego oświadczenia jako elementu istotnego treści czynności prawnej. Nie odniósł się bowiem w żaden sposób do terminu związania ofertą w treści formularza oferty. Tym samym na etapie badania i oceny ofert za nieuprawnione uznać należy, przypisywanie takiemu oświadczeniu woli wykonawcy znaczenia szerszego niż wynikającego oświadczenia woli Zamawiającego wyrażonego w SIWZ. Po drugie, ani z przepisów ustawy Pzp ani kodeksu cywilnego nie sposób wywieść, iż oświadczenie o przedłużeniu terminu związania ofertą należy złożyć w formie wymaganej dla oferty. W ocenie Izby przepisy ustawy Pzp nie określają specjalnej formy dla złożenia oświadczenia o przedłużeniu związania ofertą, czynność ta może być dokonana w dowolnej formie, dopuszczonej w danym postępowaniu, pod warunkiem, że wola wykonawcy przedłużenia terminu związania ofertą zostanie wyrażona w sposób dostateczny i jednoznaczny zamawiającemu. Ustawodawca nie odnosi się w żadnym przepisie ustawy Pzp do tego, w jaki sposób oświadczenie woli w przedmiocie przedłużenia okresu związania ofertą ma być złożone. Nie wskazuje także jakichś odrębnych zasad jego wykładni. Zastosowanie mają więc przepisy kodeksu cywilnego dotyczące wykładki oświadczeń woli. W świetle art. 60 k.c. oświadczenie woli może być złożone poprzez każde zachowanie, które ujawnia wolę w sposób dostateczny. Przywołany przepis przesądza, że regułą prawa cywilnego jest wyrażanie woli w sposób dowolny. Obowiązek złożenia oświadczenia woli w określonej formie jest wyjątkiem i znajduje zastosowanie jedynie wówczas, gdy przepisy tak stanowią. Skoro więc ustawa Pzp nie reguluje formy wyrażenia zgody na przedłużenie terminu związania ofertą, zaś sam Zamawiający nie określił w SIWZ formy szczególnej dla złożenia takiego oświadczenia ani nie uznał takiego oświadczenia za element składający się na essentialia negotii oferty, to, w ocenie Krajowej Izby Odwoławczej, oświadczenie w tym przedmiocie może być złożone za pomocą zachowania przybierającego dowolną postać, dopuszczoną postanowieniami SIWZ. Istotą jest tylko to, aby z okoliczności, w jakich złożenie oświadczenia nastąpiło – wynikało w sposób dostateczny, że wyraża ono wolę dokonania określonej czynności prawnej.
Niewątpliwe Odwołujący złożył oświadczenie woli o przedłużeniu terminu związania ofertą. Jego treść jest jednoznaczna i nie była kwestionowana przez Zamawiającego. Przekazanie oświadczenia Odwołującego nastąpiło zgodnie z postanowieniami SIWZ. Tym samym brak było podstaw do odrzucenia oferty wykonawcy.
Krajowa Izba Odwoławcza zwróciła również uwagę, że skoro jak twierdzi Zamawiający oświadczenie o przedłużeniu terminu związania ofertą stanowi element oferty i wymaga zachowania formy szczególnej, to również taką formę szczególną winien zachować sam Zamawiający.
W ocenie Krajowej Izby Odwoławczej decyzja o odrzuceniu oferty wykonawcy z postępowania z powodu niezłożenia oświadczenia o przedłużeniu terminu związania ofertą w formie wymaganej dla złożenia oferty, wobec braku jednoznacznych wymagań w SIWZ, prowadzi do eliminowania ofert w imię niczym nieuzasadnionego formalizmu. Wśród tych wyeliminowanych ofert mogą być także oferty bardzo korzystne. Działanie takie jest nie tylko nieproporcjonalne, ale również sprzeczne z dążeniem do poprawienia konkurencyjności na rynku zamówień publicznych.
Wyrok z dnia 31 października 2019 r., KIO 2098/19