Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny, natomiast istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy imienny wykaz pracowników urzędu gminy (wraz z ich stanowiskami służbowymi), którym przyznano nagrodę pieniężną w danym roku wraz ze wskazaniem wysokości tej nagrody oraz osiągnięcia w pracy zawodowej, które było podstawą jej przyznawania, stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej?

Skarżący wnioskował o udzielenie zbiorczej informacji dotyczącej nagród wypłaconym wszystkim imiennie wskazanym pracownikom urzędu.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest, oparty na art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pogląd, zgodnie z którym, informacja o wysokości środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne stanowi informację publiczną (zob. wyroki NSA z dnia 18 września 2014 r., I OSK 59/14 oraz z dnia 30 września 2015 r., I OSK 1853/14).

Informacja o przysługiwaniu tak wydatkowanych środków publicznych osobie pełniącej funkcję publiczną stanowi tylko inny aspekt tego samego zjawiska ekonomicznego.

Nie można odmiennie traktować obu stron tej samej czynności finansowej: wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenie i przysługiwania wynagrodzenia osobie pełniącej funkcję publiczną.

Informacja o wysokości wynagrodzenia przysługującego osobie pełniącej funkcję publiczną jest zatem informacją publiczną.

Z powyższego wynika, że informacje o wysokości wynagrodzenia osoby fizycznej, w tym również o wysokości przyznanej nagrody pracownikowi zatrudnionemu przez podmiot publiczny, należą do sfery prywatnej osoby.

O ile zatem zasadą jest udostępnianie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), o tyle z art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika ograniczenie ze względu na prywatność.

Ograniczenie to nie zachodzi natomiast w warunkach hipotezy art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, ograniczenie to (a więc ze względu na prywatność) nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Wykładnia językowa analizowanego przepisu prowadzi do przyjęcia, że informacja o osobach pełniących funkcje publiczne, mająca związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, podlega udostępnieniu.

W świetle powyższych uwag rozważenia wymaga także, czy w ogóle informacja o wynagrodzeniu lub jego składnikach (w tym nagrodach) powiązana z konkretnymi osobami może być informacją publiczną jeżeli dotyczy osób prywatnych nie pełniących funkcji publicznych.

Aby rozstrzygnąć tę kwestię należy przypomnieć, kogo należy traktować za osobę pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu UDIP. W orzecznictwie pojawia się w tym zakresie pogląd odwołujący się do wykładni systemowej, zwłaszcza w związku z brakiem definicji ustawowej w ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z treścią art. 115 § 19 k.k. „osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową”.

Z kolei zgodnie z 115 § 13 k.k. „funkcjonariuszem publicznym jest: 1) Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, 2) poseł, senator, radny, 2a) poseł do Parlamentu Europejskiego, 3) sędzia, ławnik, prokurator, funkcjonariusz finansowego organu postępowania przygotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego, notariusz, komornik, kurator sądowy, syndyk, nadzorca sądowy i zarządca, osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy, 4) osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych, 5) osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, 6) osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej, 7) funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego albo funkcjonariusz Służby Więziennej, 8) osoba pełniąca czynną służbę wojskową, 9) pracownik międzynarodowego trybunału karnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe”.

Powyższe przepisy ukierunkowują wprawdzie sposób rozumienia użytych w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęć osób „pełniących funkcje publiczne” lub osób „mających związek z pełnieniem tych funkcji’, nie dają jednak jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o zakres treściowy tych pojęć. Można jednak na ich podstawie budować tezę, że czynności o charakterze wyłącznie usługowym podejmowane nawet w ramach instytucji publicznych, nie dają podstaw do kwalifikowania osób wykonujących te czynności jako osób pełniących funkcje publiczne lub osób „mających związek z pełnieniem tych funkcji” (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r., I OSK 2130/15).

Wykładni pojęcia osób pełniących funkcje publiczne dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05. W wyroku tym stwierdzono, że art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji (…). Trybunał stwierdził, że „sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej.

Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji.

Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. Trudno byłoby również stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny”.

Akceptując powyższe stanowisko, jako kryterium służące uchwyceniu granic zakresowych pojęcia „osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji” stwierdzić przyjdzie, że nie wszystkie osoby zatrudnione w urzędzie gminy mogą być uznane za osoby pełniące funkcje publiczne.

Wskazywana przez Sąd pierwszej instancji okoliczność, że wniosek skarżącego dotyczył zagadnień z katalogu spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej albowiem żądanie udostępnienia w zakresie nagród przyznanych pracownikom urzędu gminy w 2016 r. dotyczyło niewątpliwie informacji związanych z majątkiem publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie wystarcza, aby żądaną informację uznać za publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Okoliczność ta mogłaby przesądzać o tym, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, gdyby dotyczyła wysokości wydatkowanych środków lub wysokości tych środków w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne.

Należy też zwrócić uwagę, że w istocie wniosek skarżącego dotyczył wskazania wysokości przyznanych nagród wszystkim pracowników urzędu oznaczonych z imienia i nazwiska - dotykał zatem w sposób bezpośredni sfery ad personam (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10, w którym zakwestionowano publiczny charakter informacji ad personam). Przedmiotem zainteresowania skarżącego okazała się być zatem - nie jawność wydatkowania środków publicznych na nagrody pracowników urzędu, a wysokość tych nagród dla wskazanych konkretnie osób.

Żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących zatrudnionego pracownika nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h) ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Dla uzyskania informacji o sposobie i wysokości wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość poszczególnych składników wynagrodzenia konkretnych osób.

Wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., I OSK 1380/17

Link do wyroku:

http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/7FEEEA6BA5